十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議10月17日經(jīng)表決通過(guò)修訂后的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱“未保法”）。該法將自2021年6月1日起施行。
其中控?zé)熛嚓P(guān)的條款，被控?zé)熑耸糠Q為“意義深遠(yuǎn)的調(diào)整”。校園周邊設(shè)置售煙網(wǎng)點(diǎn)的老問(wèn)題和電子煙這類新問(wèn)題，都得以明確。
“這是中國(guó)控?zé)熯M(jìn)程中一個(gè)重要的里程碑。”中國(guó)控制吸煙協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、北京青少年法律援助中心主任佟麗華這樣評(píng)價(jià)。
電子煙首次被寫(xiě)入全國(guó)性法律文本
佟麗華指著“含電子煙”4個(gè)字告訴中青報(bào)·中青網(wǎng)記者，未保法第十七條第四項(xiàng)規(guī)定，未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人不得放任、唆使未成年人吸煙（含電子煙，下同）、飲酒、賭博、流浪乞討或者欺凌他人。“盡管這個(gè)表述很簡(jiǎn)短，但這是修訂后的未保法第一次提到煙時(shí)就明確將電子煙包含在內(nèi)，對(duì)未成年人遠(yuǎn)離電子煙傷害的意義是十分重大的。”
據(jù)了解，這是電子煙問(wèn)題第一次被寫(xiě)入全國(guó)性的法律文本。同時(shí)，基于本法第十七條第四項(xiàng)的規(guī)定，在禁止向未成年人銷售煙的條款（第五十九條第一款）中也包含了對(duì)電子煙的管制，這也是第一次以全國(guó)性法律的形式明確禁止向未成年人銷售電子煙。
同時(shí)，在“社會(huì)保護(hù)”一章，修訂稿規(guī)定不得向未成年人售煙，更明確規(guī)定了“學(xué)校周邊不得設(shè)置煙、酒、彩票銷售網(wǎng)點(diǎn)”和“任何人不得在學(xué)校、幼兒園和其他未成年人集中活動(dòng)的場(chǎng)所吸煙、飲酒”，這樣規(guī)定不僅有助于限制學(xué)校周邊設(shè)置售煙網(wǎng)點(diǎn)，也意味著要在學(xué)校和幼兒園以及其他未成年人集中活動(dòng)場(chǎng)所全面禁煙。
從煙草種類定義到煙草營(yíng)銷行為，再到禁止吸煙場(chǎng)所，修訂后的未保法對(duì)未成年人進(jìn)行了全方位的保護(hù)。
“對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)煙草生產(chǎn)大國(guó)、消費(fèi)大國(guó)、利稅大國(guó)和受害大國(guó)來(lái)說(shuō)，我國(guó)吸煙人口相當(dāng)于吸煙人口位于其后近10個(gè)國(guó)家吸煙人口的總和。”北京市控?zé)焻f(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、首都醫(yī)科大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院教授崔小波告訴中青報(bào)·中青網(wǎng)記者，要想改變這種現(xiàn)狀，既要幫助吸煙者戒煙，也要減少吸煙接班人的隊(duì)伍，還要減少二手煙的危害。
學(xué)校周邊煙攤是未成年人獲得煙草的重災(zāi)區(qū)，一些商家甚至將香煙拆賣以降低門檻。崔小波曾經(jīng)請(qǐng)控?zé)熤驹刚邘ьI(lǐng)未成年的孩子去北京109個(gè)煙酒零售點(diǎn)開(kāi)展買煙調(diào)查，結(jié)果有78個(gè)煙酒零售店拒絕了孩子們買煙的要求。
國(guó)際控?zé)煂＜覍?duì)這個(gè)結(jié)果潑了冷水：“當(dāng)一個(gè)國(guó)家向未成年人售煙有超過(guò)5%的成功率，就說(shuō)明控?zé)煼ㄒ?guī)的執(zhí)行是失敗的。”崔小波曾經(jīng)對(duì)北京市100所學(xué)校（小學(xué)、初中、高中、職業(yè)高中）六年級(jí)到高三的學(xué)生吸煙情況進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，初二和高二是吸煙的抬頭期。而職業(yè)高中學(xué)生一入學(xué)，吸煙率就飆升至與成人吸煙率比肩的30%。
這項(xiàng)調(diào)查還顯示，吸煙起始年齡低于12歲左右已成定局，吸煙低齡化問(wèn)題存在。而教師吸煙率與學(xué)生吸煙率呈正相關(guān)。吸煙率與學(xué)習(xí)成績(jī)則呈負(fù)相關(guān)，即學(xué)習(xí)成績(jī)好的學(xué)生吸煙率低，相反學(xué)習(xí)成績(jī)差的學(xué)生吸煙率高。
“因此，不是說(shuō)在學(xué)校周邊100米，就算是離學(xué)校1萬(wàn)米、10萬(wàn)米，未成年人能買到煙都是一個(gè)問(wèn)題，都要追究責(zé)任。”
明確法律責(zé)任 未保法“長(zhǎng)了牙齒”
佟麗華給中青報(bào)·中青網(wǎng)記者講述了兩條法條的故事。
《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》（2006年修訂）第三十七條規(guī)定，禁止向未成年人出售煙酒，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在顯著位置設(shè)置不向未成年人出售煙酒的標(biāo)志；對(duì)難以判明是否已成年的，應(yīng)當(dāng)要求其出示身份證件。任何人不得在中小學(xué)校、幼兒園、托兒所的教室、寢室、活動(dòng)室和其他未成年人集中活動(dòng)的場(chǎng)所吸煙、飲酒。
第六十七條規(guī)定，向未成年人出售煙酒，或者沒(méi)有在顯著位置設(shè)置不向未成年人出售煙酒標(biāo)志的，由主管部門責(zé)令改正，依法給予行政處罰。
佟麗華告訴中青報(bào)·中青網(wǎng)記者，2005年，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)召開(kāi)討論會(huì)時(shí)就有建議提出，關(guān)于向未成年人出售煙酒的規(guī)定可以待未成年人犯罪法修改時(shí)再考慮。也有人認(rèn)為相關(guān)規(guī)定與經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)聯(lián)，不便作出明確規(guī)定。
“吸煙對(duì)未成年人的危害是沒(méi)有爭(zhēng)議的共識(shí)。但是，孩子吸的煙沒(méi)有幾個(gè)是父母給的，都是孩子自己買的。從來(lái)源進(jìn)行控制，我認(rèn)為是最好的方式。”佟麗華說(shuō)。
佟麗華依然記得2005年那場(chǎng)會(huì)議，他堅(jiān)持“對(duì)向未成年人出售煙酒作出規(guī)定”的建議，最終留在了2006年修訂本中。
但是，當(dāng)佟麗華以北京市人大代表的身份就第六十七條的實(shí)施向北京市相關(guān)部門提出專門建議時(shí)，相關(guān)部門均明確答復(fù)：由于法律沒(méi)有明確規(guī)定是他們的責(zé)任，他們不能承擔(dān)這個(gè)責(zé)任。
一直被詬病為“沒(méi)有牙齒的老虎”的未保法，因其規(guī)定不能完全得到落實(shí)而常常處于尷尬境地，法院審判中也幾乎不會(huì)引用未保法處理某個(gè)案件。
佟麗華理解執(zhí)法實(shí)際的難度。因?yàn)閱?wèn)題的根源是立法問(wèn)題，而不是執(zhí)法問(wèn)題——主管部門是誰(shuí)？依法給予行政處罰依據(jù)的是哪一部法律？未保法沒(méi)有規(guī)定處罰的措施和標(biāo)準(zhǔn)，其他法律也沒(méi)有規(guī)定，依法就是不能處罰。“這就是立法質(zhì)量的問(wèn)題。”
佟麗華的擔(dān)憂在本次修訂中得以消除。他指出，修訂后的未保法“法律責(zé)任”部分在兩條具體規(guī)定了執(zhí)法主體以及法律責(zé)任：售煙給未成年人不僅可以處5萬(wàn)元以下罰款，拒不改正或情節(jié)嚴(yán)重的，還可以責(zé)令停業(yè)整頓或吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、吊銷相關(guān)許可證；在學(xué)校、幼兒園和其他未成年人集中活動(dòng)的公共場(chǎng)所吸煙的，可以處五百元以下罰款，場(chǎng)所管理者未及時(shí)制止的，可以對(duì)其處一萬(wàn)元以下罰款。
崔小波注意到了一個(gè)違反未保法行為的懲治措施：“由文化和旅游、市場(chǎng)監(jiān)督管理、煙草專賣、公安等部門按照職責(zé)分工責(zé)令限期改正，給予警告，沒(méi)收違法所得，可以并處五萬(wàn)元以下罰款；拒不改正或者情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、吊銷相關(guān)許可證，可以并處五萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下罰款”。
“這是前所未有的、從本質(zhì)上解決向未成年人售煙的重大措施，將對(duì)改變?nèi)珖?guó)向青少年售煙問(wèn)題有法不依的情況有重大影響。而且對(duì)其他相關(guān)法規(guī)也將按照未保法的罰則進(jìn)行修改。”崔小波說(shuō)。
“未保法‘長(zhǎng)了牙齒’。”佟麗華說(shuō)。
上位法將促進(jìn)控?zé)熡嘘P(guān)條例進(jìn)步
“保法是上位法，其他法應(yīng)該隨之調(diào)整，例如煙草專賣法。其他的法規(guī)要向未保法進(jìn)行靠攏并予以落實(shí)。”崔小波說(shuō)，未成年人不僅包括學(xué)生，還包括一些不會(huì)說(shuō)話的孩子，他們也受到二手煙影響。因此，未保法有關(guān)控?zé)煹臈l款就顯得格外重要。
2016年修訂的煙草專賣法實(shí)施條例，對(duì)煙草專賣法第一章第五條“國(guó)家和社會(huì)加強(qiáng)吸煙危害健康的宣傳教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共場(chǎng)所吸煙，勸阻青少年吸煙，禁止中小學(xué)生吸煙”進(jìn)行了刪除。
如今，這一問(wèn)題可能有了出路。
佟麗華同樣覺(jué)得，修訂后的未保法在控?zé)煼矫孀畲蟮倪M(jìn)步在于，作為上位法，對(duì)電子煙、吸煙場(chǎng)所等進(jìn)行了明確規(guī)定，創(chuàng)造了未成年人成長(zhǎng)的無(wú)煙環(huán)境。“未保法是全國(guó)人大通過(guò)的國(guó)家立法，體現(xiàn)的是國(guó)家意志。未來(lái)關(guān)于控?zé)煹挠嘘P(guān)條例，不論是國(guó)務(wù)院出臺(tái)的行政法規(guī)、各部委出臺(tái)的規(guī)章政策，還是各地的條例和政策，都必須在遵守國(guó)家法律的基礎(chǔ)上。”佟麗華指出，下一步，各地可通過(guò)未保相關(guān)條例或未保法實(shí)施辦法，進(jìn)一步明確相關(guān)的規(guī)章制度。
針對(duì)此前控?zé)燁I(lǐng)域?qū)＜叶啻翁岬降年P(guān)于學(xué)校周邊/門口不得設(shè)置煙酒售賣網(wǎng)點(diǎn)的問(wèn)題，此次修訂后的未保法并未有明確規(guī)定。對(duì)此，佟麗華表示，不能依賴未保法解決所有問(wèn)題，現(xiàn)在已有重大進(jìn)步。
崔小波坦言，落實(shí)條例還有一些工作要做。例如，北京市煙草局曾在2019年處罰了4例向未成年人售煙的行為，但并未向社會(huì)公布具體細(xì)節(jié)。崔小波認(rèn)為，公開(kāi)這些案例進(jìn)行宣傳教育，本身就具有管理和懲戒的作用。（記者 李晨赫）
